Diritto dell'Unione Europea e giudizio in via principale ebook

Nella dottrina italiana, il giudizio di legittimità costituzionale delle leggi in via principale sembra scontare da sempre una considerazione minore rispetto al giudizio in via incidentale. Pur se sotto il profilo quantitativo il divario fra i due giudizi si è notevolmente ridotto negli anni più recenti, e nonostante si possa cogliere una certa evoluzione anche sotto il profilo della “qualità” costituzionale delle questioni decise nel giudizio in via principale, che eccedono talvolta i confini della mera ripartizione delle competenze fra Stato e Regioni per toccare problematiche attinenti ai diritti fondamentali e allo stato di diritto, sembra tuttavia persistere, a torto o a ragione, l’idea che esso rappresenti “una sorta di genere minore” fra le competenze della Corte costituzionale.Può succedere allora che a una tematica ampiamente indagata in relazione al giudizio in via incidentale venga per contro dedicata un’attenzione decisamente inferiore in relazione al giudizio in via principale. È questo il caso del rapporto fra diritto comunitario e giustizia costituzionale e, più specificamente, della possibilità di invocare il primo come parametro di legittimità costituzionale nel giudizio sulle leggi. Numerosissimi studi hanno indagato a fondo i più diversi aspetti del problematico rapporto fra controllo accentrato di costituzionalità in via incidentale e controllo diffuso della conformità delle leggi al diritto comunitario, così come definito dalla fondamentale e tutt’ora attuale sentenza 170/1984. Al contrario, la stessa attenzione non è stata dedicata a quella giurisprudenza costituzionale che, ormai da oltre vent’anni, pacificamente ammette che il diritto europeo possa fungere da parametro interposto di legittimità costituzionale delle leggi nel giudizio in via principale.Certamente non sono mancati numerosi e pregevoli commenti alle principali sentenze di questa linea giurisprudenziale, così come nelle opere dedicate all’interazione fra diritto costituzionale e diritto comunitario viene generalmente dedicato un certo spazio all’analisi dei capisaldi di questa giurisprudenza . Il tema non è però stato ancora oggetto di uno studio sistematico, che esamini quale effettiva applicazione sia stata fatta della possibilità di controllare la conformità delle leggi al diritto dell’Unione nel giudizio in via principale, e quali specifici problemi, limiti e potenzialità siano emersi quando a fungere da parametro del giudizio astratto di legittimità costituzionale delle leggi è appunto una disposizione di diritto dell’Unione europea.È precisamente questo l’obiettivo che si prefigge il presente lavoro, nella convinzione che il tema meriti di essere oggetto di un simile approfondimento, per almeno due ragioni.La prima ragione attiene alle dimensioni del fenomeno indagato, che non sono affatto trascurabili. Come si mostrerà nel secondo capitolo, l’invocazione del diritto europeo come parametro di legittimità costituzionale, soprattutto nei confronti della legislazione regionale, se non costituisce la regola, di certo non rappresenta più un’eccezione. Negli ultimi dieci anni, infatti, si è riscontrato un deciso aumento in questo senso, al punto che, in prima approssimazione, si può affermare che in circa una pronuncia su cinque fra quelle rese in via principale è presente almeno una questione in cui il diritto europeo è invocato come parametro. Quanto al “tono costituzionale” delle questioni concernenti la violazione del diritto comunitario, chi scrive è ben consapevole che tematiche quali la disciplina delle ceneri di pirite, la caccia allo storno, le concessioni demaniali marittime a fine turistico-ricreativo, e altre che si incontreranno nel corso di questo lavoro, non sono esattamente le prime a venire associate mentalmente al concetto di diritto costituzionale, né quelle che immediatamente attirano l’attenzione dello studioso di questa materia. E tuttavia, dietro la tecnicità delle questioni trattate, non solo sono chiaramente riconoscibili valori e principi di sicuro fondamento costituzionale, come la tutela dell’ambiente o, ancor più, il principio di uguaglianza, ma viene anche in gioco il tema più generale dell’effettività dei vincoli al potere legislativo in un ordinamento multilivello, la cui rilevanza costituzionale è difficile da negare.La seconda ragione attiene invece al ruolo del giudice costituzionale. A partire dalla nota disputa fra Carl Schmitt e Hans Kelsen , l’appellativo di “custode” o “guardiano della Costituzione” è diventato di uso comune per definire il giudice costituzionale. Quando però accetta di giudicare la conformità delle leggi al diritto dell’Unione europea, la Corte costituzionale, più che come “guardiano della Costituzione” sembra agire appunto come “guardiano del diritto dell’Unione europea”. Da un punto di vista formale, non v’è dubbio che essa rimane pur sempre garante della sola Costituzione: è infatti la Costituzione stessa a prescrivere il rispetto dei “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”. Se si guarda alla sostanza del giudizio, tuttavia, è chiaro che la Corte costituzionale, più che del rispetto della Costituzione, si fa garante della conformità della legislazione al diritto generato dalle istituzioni dell’Unione europea. Questa evoluzione del ruolo del giudice costituzionale è particolarmente interessante, e non solo in relazione all’ordinamento italiano. È noto infatti che la partecipazione all’Unione europea – così come (e insieme a) l’adesione alla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, profilo che in questo studio non si prende in considerazione – ha avuto nel tempo un impatto notevolissimo sul modello accentrato di controllo di costituzionalità delle leggi . Ormai da anni, in Italia e in Europa, la dottrina si interroga su quale ruolo possa ora spettare al giudice costituzionale, in un contesto in cui il legislatore nazionale è soggetto a una pluralità di vincoli differenti che fanno capo a sistemi di controllo diversi, per cui il giudice costituzionale non è più l’istituzione giurisdizionale chiamata a far valere i limiti al potere legislativo, bensì una delle istituzioni giurisdizionali che concorrono a tale scopo. Sotto questo profilo, assegnare al giudice costituzionale il compito di garantire la conformità delle leggi non solo alla Costituzione ma anche al diritto dell’Unione europea rappresenta una prospettiva interessante e, come si vedrà, eccezionale nel quadro comparato, e come tale merita di essere indagata in profondità.Il presente lavoro si articola come segue.Il primo capitolo è essenzialmente dedicato all’analisi della giurisprudenza costituzionale che, verso la metà degli anni Novanta, ha riconosciuto la possibilità di invocare il diritto comunitario come parametro interposto della costituzionalità delle leggi nel giudizio in via principale, dando vita a un controllo accentrato della “comunitarietà” della legislazione. Vengono esaminati i (limitatissimi) precedenti, le fondamentali sentenze 384/1994 e 94/1995, e le principali linee di sviluppo successive di questo orientamento. L’analisi di questa giurisprudenza è guidata da una prospettiva ermeneutica ben definita. Come meglio si dirà, si ritiene infatti che questo orientamento giurisprudenziale non possa essere pienamente compreso utilizzando le sole lenti della dogmatica delle fonti, che difficilmente può spiegare perché il medesimo conflitto fra norma interna e norma comunitaria dia luogo a due risultati opposti a seconda del giudice di fronte al quale si presenti: non applicazione della norma interna valida di fronte al giudice ordinario e dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma interna invalida di fronte alla Corte costituzionale. Si propone invece di esaminare questa giurisprudenza attraverso una chiave di lettura assai più pragmatica, quella della necessità di coordinare il controllo di legittimità di costituzionale delle leggi con il principio del primato e dell’effetto diretto del diritto comunitario, così come definiti dalla Corte di giustizia. Il che spiega perché la Corte costituzionale accetti di non controllare la conformità delle leggi al diritto comunitario quando questo sia impedito dal primato e dall’effetto diretto del diritto comunitario, cioè nel giudizio in via incidentale (sent. 170/1984), mentre sia ben disposta a farlo quando questo ostacolo procedurale non sussista, cioè nel giudizio in via principale (sent. 94/1995). Da questo punto di vista, la scelta della Corte costituzionale di controllare, quando possibile, la conformità della legislazione al diritto europeo rappresenta, sia in termini di approccio generale, sia in termini di risultati concreti, una scelta in controtendenza rispetto a quanto deciso dai giudici costituzionali di altri ordinamenti omogenei al nostro. Lo si mostra in conclusione del capitolo primo, prendendo in considerazione l’esperienza dei giudici costituzionali tedesco, francese e spagnolo.Il secondo capitolo è dedicato all’esame quantitativo e qualitativo della giurisprudenza costituzionale rilevante ai fini di questo studio. Dal punto di vista quantitativo emerge come, soprattutto negli ultimi dieci anni, l’invocazione del diritto dell’Unione quale parametro interposto sia ipotesi estremamente frequente, pur se il controllo della “comunitarietà” delle leggi riguarda quasi esclusivamente le leggi regionali. Un esame più attento di queste decisioni, tuttavia, mostra chiaramente come, nonostante la frequenza della sua evocazione, il diritto dell’Unione europea non risulti essere un parametro (interposto) particolarmente amato, né da parte dei ricorrenti, né da parte della Corte costituzionale. I primi lo invocano spesso in maniera generica e senza troppa convinzione; la seconda privilegia sistematicamente i parametri “interni” e, in linea generale, si risolve a valutare l’eventuale contrasto della legge con il diritto europeo solo quando non sia concretamente possibile evitare di farlo.Il terzo capitolo mette in luce le peculiarità del giudizio astratto di legittimità costituzionale delle leggi quando a essere invocata come parametro è una disposizione di diritto dell’Unione. Si sottolinea, in particolare, la difficoltà per la Corte di dover giudicare in base a un parametro di cui essa stessa non è l’interprete supremo, il che dà verosimilmente ragione della menzionata ritrosia della Corte nell’accostarsi al diritto dell’Unione. Al netto di tale difficoltà, tuttavia, questo peculiare tipo di giudizio possiede delle potenzialità specifiche che vengono esaminate facendo riferimento ad alcune vicende su cui il giudice costituzionale è stato chiamato più volte a esprimersi, talvolta cogliendo tali potenzialità, talvolta no. Si metterà in luce, in particolare, il peculiare contributo che attraverso questo giudizio la Corte costituzionale può offrire alla certezza del diritto, sia garantendo la conformità dell’ordinamento interno a quello comunitario, sia contribuendo a dare coerenza ai diversi vincoli, costituzionale ed europeo, che gravano sul legislatore e a risolvere gli eventuali casi di contrasto fra essi, sia, infine, chiarendo la portata del vincolo europeo.Nelle conclusioni, riprendendo in maniera organica diversi spunti emersi nel corso del lavoro, si muoverà una critica al menzionato atteggiamento di timidezza nell’utilizzare il diritto dell’Unione europea come parametro interposto, formulando alcune proposte per superare quelle prassi e quegli orientamenti giurisprudenziali che di fatto impediscono di valorizzare a pieno le potenzialità di questo giudizio.Due rapide osservazioni metodologiche sono necessarie per meglio chiarire la portata e il taglio del presente lavoro.Quanto all’esame della giurisprudenza costituzionale, il presente lavoro aspira alla completezza. Ci si è in altri termini riproposti di prendere in considerazione tutte le pronunce rese in sede di giudizio di legittimità costituzionale delle leggi in via principale fino al 31 dicembre 2016 in cui, in almeno una delle questioni definite, il diritto comunitario/dell’Unione europea è stato invocato come parametro interposto. Va da sé che solo una piccola parte di esse, quelle che meglio si prestano a esprimere un aspetto significativo del particolare giudizio qui studiato, sono oggetto di esame nel dettaglio nel corso di questo lavoro. Ma le considerazioni generali svolte, così come i dati riportati nel secondo capitolo, si basano sull’esame dell’intera giurisprudenza rilevante. All’individuazione delle pronunce si è provveduto innanzi tutto con ricerche testuali attraverso i motori di ricerca a disposizione sul sito web della Corte . I risultati ottenuti sono stati poi confrontati con quanto riportato nelle Relazioni annuali sulla giurisprudenza costituzionale curate dal Servizio studi della Corte e in studi ugualmente utili e accurati . Non si esclude che alcune pronunce possano essere sfuggite alla ricerca, ma i vari controlli effettuati rendono assai improbabile che lo scostamento sia di dimensioni significative. Non è alla precisione statistica, del resto, che mira questo lavoro, bensì a fornire un dato quantitativo sufficientemente attendibile che possa dare al lettore un’idea chiara delle dimensioni del fenomeno studiato. A ciò si aggiunga che, poiché questo studio si propone, fra l’altro, di mostrare che il diritto dell’Unione europea viene invocato come parametro interposto più frequentemente di quanto forse non si immagini, un eventuale errore per difetto non smentirebbe questo assunto ma semmai lo rafforzerebbe. In ogni caso, l’elenco completo delle decisioni esaminate è riportato in appendice, il che consente di sottoporre a verifica l’affidabilità della ricerca compiuta.Quanto al taglio dell’analisi, in coerenza con la chiave di lettura proposta nel primo capitolo di cui si è detto sopra, il presente lavoro segue un approccio eminentemente pragmatico. Non ci si sofferma, in particolare, sui profili di teoria generale riguardanti i rapporti fra ordinamento interno e ordinamento comunitario e sulla loro ricostruzione in termini monistici o dualistici. A questi profili di sicuro interesse scientifico già sono stati dedicati, non solo in Italia, moltissimi studi. L’obiettivo di questo lavoro è assai meno ambizioso. Esso consiste nel valutare quale effettivo impiego abbia avuto, a oltre venti anni dalla sua introduzione, la possibilità di invocare il diritto dell’Unione europea quale parametro interposto nel giudizio in via principale, quali problemi, limiti e opportunità la prassi abbia evidenziato e come fra questi si sia mosso il giudice costituzionale. Si tratta, in altri termini, di trarre un bilancio della funzione di garante del diritto europeo che da oltre due decenni il giudice costituzionale può svolgere nelle forme e nei limiti del giudizio in via principale. Un bilancio che può offrire qualche utile spunto di riflessione in un momento in cui, come si è accennato, il carattere multilivello del costituzionalismo europeo impone un ripensamento del ruolo del giudice costituzionale nazionale.